经历了超10年的投资建设热潮后，一路高歌猛进的中国高铁建设开始“减油门”。

3月29日，国务院转发了由国家发改委、交通部、国家铁路局和中国国家铁路集团(以下简称国铁集团)四个部门联合发布的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出，将严格控制建设既有高铁的平行线路，严禁以新建城际铁路、市域(郊)铁路名义违规变相建设地铁、轻轨，同时对350公里/时的高铁项目明确了建设门槛。

这是近年来决策层首次对高速铁路建设提出限制性要求，意味着中国高速铁路项目从审批到施工全面收严。

早有端倪

政策风变在去年已现端倪。全国铁路自2014年起就保持在每年8000亿元左右的投资高位，且新建铁路中一半以上都是高铁。而2020年两会政府工作报告提出“增加铁路建设资本金1000亿”，业内曾预测2020年铁路投资将会超过8000亿，但去年铁路固定投资最终完成金额为7819亿。

到了2021年初，交通运输部、国铁集团更是一反常态，均未发布明确的铁路投资计划金额目标。3月18日，交通运输部表示，预计未来15年，平均每个五年投产铁路里程为1.8万公里左右，低于现状水平。

事实上，中国高速铁路的实际投产建设已经过度超前，且高速铁路和普通铁路不均衡的问题尤为突出。

按照“十三五”规划以及2016年发布的《中长期铁路网规划》，至2020年，全国铁路营业里程应该达到15万公里，其中高速铁路3万公里；2025年铁路网规模达到17.5万公里，其中高速铁路3.8万公里。但实际上，2020年全国高速铁路运营里程已达3.79万公里，提前五年完成了任务目标。但2020年全国铁路营业里程仅达到14.64万公里，实际完成额与规划目标还相差3700公里。

国家发展改革委综合运输研究所所长汪鸣在接受记者采访时表示，造成高速铁路超预期目标，而普速铁路未完成预期目标的原因，是地方普遍热衷于高速铁路建设，而忽视普速铁路发展。他说，国家在十四五综合交通运输发展规划编制伊始出台《意见》，就是要纠正各地对于铁路建设的认识，“避免争相或变相将铁路项目纳入国家规划”。

“此次出台《意见》并不意味着中国高铁建设踩刹车，而只是减油门。”同济大学铁道与城市轨道交通研究院教授孙章在接受记者采访时指出，“十三五”期间年均投产铁路里程为5080公里，即使按照新规划计算，今后的年均投产铁路里程也有3600公里，虽有速度下降，但规模和力度仍然很大，“重点是调整高铁与普铁的投产比例”。

债务焦虑

此次《意见》中多次提及铁路负债的问题，要求“妥善处理存量债务，严格控制新增债务”。作为中国铁路建设的主体，国铁集团承担了绝大多数铁路的投资，也因此负担了巨大的债务。

截至2020年底，全国铁路营业里程达14.63万公里，5年间增长20.9%；高速铁路运营里程达3.79万公里，相较2015年末的1.98万公里，相当于在“十三五”期间翻了近一番，稳居世界第一。

关键问题在于，中国高铁建设主要靠债务融资，迅猛增长的铁路里程背后正是巨额债务。

从2005年到2020年，国铁集团(原铁道部)总负债从4768亿元猛增到2020年的5.57万亿元。据国铁集团财务审计报告，截至2020年第三季度，国铁集团资产负债率已达65.88%，比其他央企高出1.5个百分点，且与其他央企资产负债率“圆满完成3年降低2个百分点的目标”相比，铁路资产负债率不降反升。

国铁的债务偿付压力已经到来。2016年至2019年，中国铁路建设债券规模每年3000亿元，其中2000亿用来进行铁路建设项目和装备购置，其余部分用于债务结构调整。而到了2020年，注册的铁路债券金额为2100亿，其中仅700亿用于铁路项目建设，有1400亿用于债务结构调整。

国铁的这些债券多为5年期，2021年正是2016年后第5年。换言之，自2021年起的“十四五”时期，国铁开始进入本息偿付高峰期。而眼下，国铁集团近几年的净资产收益率仅为2%左右，盈利能力并不强，铁路运输收入的现金流尚不足以覆盖运营成本，更无力偿债付息。

许多地方政府在高铁建设中也背负了巨额债务。近些年高铁建设从人口密度高的东部发达地区延伸到人口密度小的中西部地区，沿线地方政府建设的积极性高涨，承担了建设债务的大头。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受记者采访时指出，东部地区人口密集、经济发达、适合建高铁的通道，国铁出资比例高；而中西部地区人口规模小、密度低、经济欠发达、不适合建高铁的通道，地方政府出资比例高。

这背后隐含的风险是，欠发达地区建设高铁项目导致地方政府债务高企，同时高铁的营收及效率低，地方政府将面临着比国铁更高的财务风险。

以地处西南边陲的广西为例，截至2020年底，广西境内高铁运营里程1792公里，位居全国第一。

上海交通大学教授陈欣向记者表示，一些地方的经济发展程度、人口密度等无法支撑高铁项目，尤其一些中西部地区的地方债已经高企，如果再盲目上马高铁项目，会进一步加剧债务风险。

此次《意见》提出，既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路。新建铁路项目要严格按照国家批准的规划实施，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准，未列入规划的项目原则上不得开工建设。

在投资结构上，《意见》提出，要通过多种渠道增加铁路建设资本金来源，确保中西部铁路项目权益性资本金比例原则上不低于50%。同时提出铁路分类分层建设，干线铁路由中央与地方共同出资，国铁集团负责项目建设运营。城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路及铁路专用线，以有关地方和企业出资为主。

但国家发展改革委综合运输研究所所长汪鸣在记者采访时也表示，高铁项目是准公益性项目，仅仅以财务数据来衡量高铁运营情况，并不能全面反映高铁项目的收益和成本。“在全面考虑其运营财务情况的同时，也要全面分析项目建设带来的其他方面功能和作用”。

效率瓶颈

实际利用率偏低，是高铁多年的痛点。

从2008年到2020年，中国新增铁路里程数约为6.6万公里，其中高铁新增里程数为3.72万公里。这意味着，近12年的新建铁路一半以上都是高铁。但高铁普遍存在运量低、运输效率低、运力闲置的问题。

运营成本、人口密度、上座率等因素综合导致了高铁的亏损。例如，中西部地区的郑西高铁(郑州-西安)，运营两年上座率不到50%，亏损14亿元；武汉城市圈首条城际铁路武咸城铁开通4个多月来，上座率不足50%；安徽淮北站高铁平均上座率仅为30.8%，其中开往上海的G7294次列车上座率最低，只有21%。

“高铁上座率具有地区不平衡和时期不平衡的问题。”赵坚向记者指出，一方面，现在只有京沪、京广等个别线路的上座率能达到80%，其余很多线路甚至连50%都达不到。另一方面，在热门节假日期间部分线路可能上座率接近100%，而淡季可能连40%都达不到。

运输密度是反映铁路运输能力利用效率的重要指标，即平均每公里铁路一年完成的运输周转量。赵坚指出，当一条高铁线路的运输密度达到3600万人公里/公里时，才能刚刚覆盖运营成本。中国高铁中运输密度最高的京沪高铁的运输密度为4800万人公里/公里左右，最低的兰新高铁仅为230万人公里/公里左右，全国高铁的平均运输密度仅1700万人公里/公里左右。

一边是远不达标的高铁运输密度，一边是远高于普通铁路的高铁运营成本。在电力成本、维修成本、人工成本等构成的高铁运营成本中，电力的成本最高。目前，时速350公里动车组功率8800千瓦，人均16千瓦；时速250公里动车组功率4800千瓦，人均七八千瓦。这意味着，350公里动车组一小时耗电成本就达到5000元到9000元之间。

赵坚指出，以每天只开行4对高铁列车的兰新高铁为例，其运输收入甚至不足以支付电费，而兰新高铁有每天开行160对以上高铁列车的能力。

另一方面，大规模高铁建设，导致中国铁路的高普铁比例失调、货运的市场份额急速下降。

从工程设计上看，高铁的线路轨道比较特殊，并不适合货运列车行驶。若以250-350公里/时的速度运行每列车重达2万吨的货运列车，既不经济也不环保。从运输成本上看，许多货运连普通铁路的运费都难以承受，更不可能承担更高的高铁运费，这也导致大量货运需求被赶向更便宜的公路运输。

“今后的铁路规划急需把客运和货运的比例调整恰当。”同济大学铁道与城市轨道交通研究院教授孙章向记者表示，“现在高铁载客率达80%以上的线路寥寥无几，而货运能力又不足。要提高利用率，就要想办法利用高铁的货运能力。”

孙章指出，铁路运输货物一般分为“黑货”和“白货”，“黑货”指煤炭、矿石、石油、钢铁等大宗商品，“白货”指电器、电子设备等高附加值商品。既往铁路货运只运“黑货”不运“白货”，已经不适应现在的货运需求。

汪鸣向记者表示，高铁的运力资源十分宝贵，但要推进高铁降本增效，不能“头痛医头”地仅仅针对高铁路网运行，应该统筹考虑如何建立可持续的反哺机制，比如推进高铁沿线综合开发，推进高铁枢纽TOD建设，利用铁路富余运力开展货物运输等。

审批收紧

由于此次《意见》明确将高铁速度等级与客流密度挂钩，对高铁项目的审批全面收紧，使得很多预备开工的高铁项目面临变数。国家发展改革委综合运输研究所所长汪鸣向记者透露，受《意见》影响，一些纳入实施计划的项目已处于暂停状态，如关中平原城市群、济南都市圈等部分城际铁路项目已暂停。对部分地区迫切上马的铁路项目，不排除会进行降速修建的可能性。

按照高速铁路项目建设审批的流程规范，高速铁路首先要被列入规划，然后才能立项、批复，继而按照程序开展项目招标、开工建设。然而，在全国大举修高铁的十几年里，地方高铁项目擅自开工后被叫停的情况屡屡出现。

2011年，津秦高铁和胶济专线因环境审批问题被叫停；2012年，开工两年多的黑龙江哈奇城际高铁因环评违法被叫停；2017年，开工近两年的内蒙古包头高铁被叫停；2018年初，开工不足半年的湖北荆荆城际铁路被叫停。

此次《意见》出台后，山东、陕西、湖南等地部分高铁项目的官方表述，也从“已列入中长期规划”，变为“正积极纳入中长期规划”。

随着《意见》出台，今后新建高铁项目也将面临更严格的审批规划。对于高铁项目中热衷采用的时速350公里的等级标准，《意见》明确提出了三项要求：连接贯通的是省会城市及特大城市；近期双向客流密度达2500万人次/年以上；中长途客流比重在70%以上的高铁主通道线路。

赵坚向记者表示，时速越高，建设标准越高，投资规模就越庞大。一个高铁项目从时速350公里降到200公里以下，其建设成本将节省一半以上。“无论是兼顾投资成本、经济效益，还是出行需要，以及城市发展的现实，确定合理建设标准都是有必要的”。

汪鸣表示，此次《意见》已明确新建铁路项目要严格按照国家批准的规划实施，未列入规划的项目原则上不得开工建设。“未能满足《意见》三项要求的新建项目，近期预期原则上将难以获得审批”。

实际上，铁路建设强度在“十三五”后期已经开始减弱。从投产里程上看，2016年至2020年5年间，铁路及高铁投产里程分别为3281公里、1903公里，3038公里、2182公里，4683公里、4100公里、8489公里、5474公里、4933公里、2521公里。2019年为铁路及高铁开通新线最高峰，2020年开始，铁路及高铁投产新线开始大幅下降。

同时，装备投资上也在逐渐走低。2018年国铁集团装备投资达到历史最高峰，完成了1600亿元左右，其中400亿元左右为维修投资，1200亿元为新购投资。2019年起，装备投资开始下降至1000亿元左右，2020年再降至800亿元左右。

投产里程和装备投资还将进一步下降。按照国铁集团最新计划，2021年铁路新开通里程将继续下降，铁路与高铁投产新线将较2020年再分别减少24.99%和44.83%，其中高铁开通里程跌入6年来最低值。同时，2021年全年机车车辆装备总投资规模在700亿元～750亿元之间，为近五年最低。

今年2月24日，国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》(以下简称“《纲要》”)。《纲要》称，到2035年，国家综合立体交通网实体线网总规模合计70万公里左右，其中铁路20万公里左右，包括高速铁路7万公里。

这意味着，在未来15年(2021年～2035年)，中国还将建设5.37万公里的铁路，其中高铁3.21万公里，普速铁路2.16万公里，平均年增长高速铁路2140公里，普速铁路1440公里。

对比前13年(2008年～2020年)，中国高速铁路、普速铁路建设节奏将明显放缓，但高速铁路建设强度仍将超过普速铁路。

汪鸣向记者表示，需要注意，建设节奏趋缓并不意味着国家对高铁建设踩刹车，而是要合理把握建设规模和节奏，防止一哄而上、片面追求高标准，避免建设失序失控和重复建设，防控债务风险和资源浪费。