面对经济下行压力加大，适时研究推出增量政策工具成为各方共识。专家认为，在落实新一轮税费支持政策的基础上，当前实施积极的财政政策可考虑动用储备政策工具，比如，近期被讨论较多的特别国债，其可用于全面加强基建、抗击疫情、助企纾困、保障民生、恢复消费等方面。

财政政策加码有必要

当前，稳的要求更显迫切。在专家看来，积极财政政策正在加力加速，但仍有进一步加码的必要性。而考虑到财政减收与增支并行，收支平衡难度加大，可能需动用增量工具加以平衡。

“一方面，3月以来经济下行压力增大，加之实施大规模留抵退税政策、延长部分税收优惠政策执行期限，财政收入增长料进一步放缓，同时土地市场继续调整，地方政府实际可支配财力受限。另一方面，抗疫和纾困支出规模上升，地方政府尤其是基层政府的收支平衡压力较大。”粤开证券首席经济学家罗志恒在接受中国证券报记者采访时说。

中泰证券首席固收分析师周岳认为，为实现全年经济社会发展预期目标，下半年的“担子”会更重，需保持一定的财政支出和基建投资强度。由于今年财政发力节奏前置，同时受土地市场调整、疫情冲击、减税降费等因素影响，地方政府财政收支平衡难度加大，需要有效手段补充地方财力，保证支出强度。

数据显示，一季度，全国政府性基金预算收入13842亿元，同比下降25.6%，与预算报告设定的全年增长0.6%的目标相比存在较大差距。一季度，虽然全国一般公共预算收入实现了8.6%的增长，但从3月开始出现增速下滑势头。

专家热议增发特别国债

在财政面临减收增支的情况下，专家认为，除上缴国企结存利润、调入结转结余资金外，可考虑通过增发特别国债、调增预算赤字等方式扩大财力空间。

“我国在特定历史时期为满足特定目的发行过三类特别类型债券，起到积极作用。相比直接提高预算赤字率，发行特别国债的方式更加灵活，且在2020年已有先例，在当前疫情反复的背景下，操作性可能更强。”周岳说。

国盛证券首席经济学家熊园表示，今年有约9500亿元特别国债到期，加上常态化防疫支出增加、土地财政收入下降，年内发行特别国债的必要性上升，在操作上完全可行。

“如果增发特别国债，预计会达到万亿元规模。”华泰证券首席固收分析师张继强认为，可从保持GDP增速和预算收入两个目标推测增发特别国债规模：从对冲疫情造成的GDP损失来看，应增发特别国债不少于6000亿元，还需为应对不确定性留出一定冗余；从财力缺口来看，预计全年财政收入可能低于预算目标1万亿元以上。

罗志恒建议，应尽快发行2万亿元特别国债。他测算，全年基建投资增速要达到10%，需投入增量财政资金2.4万亿元。

可主要用于提振基建

机构推测，今年若增发特别国债，可能主要用于提振基建投资。此外，在抗疫纾困、保障民生等领域，特别国债也大有可为。

罗志恒认为，可考虑增发特别国债，专项用于支持基建、抗疫纾困、发放补贴三大任务，维护经济社会稳定。预计基建、抗疫、保民生三项将新增财政支出3.7万亿元。其中，抗疫、保民生支出更显刚性，涉及资金1.36万亿元。中信证券首席经济学家明明认为，特别国债资金可重点用于支持基建，以发挥基建拉动投资、稳定经济增长的关键作用。

关于发行方式，明明表示，可采取定向与公开发行相结合的方式。其中，对于今年到期的特别国债，可继续以定向发行为主，新增特别国债可考虑以公开方式或面向商业银行发行。

在罗志恒看来，特别国债的发行需要货币政策予以配合。“参考特别国债发行历史，除公开发行方式外，可考虑向国有商业银行分期定向发行，央行通过降准释放流动性给予配合，商业银行可通过抵押特别国债向央行再贷款。”他说。